Les Cahiers de la Sécurité Intérieure
No. 52, pp. 232-234, 2003Mathieu Deflem, Policing world society : historical foundations of international police cooperation. Oxford, Oxford University Press, 2002, 318 p.
Benoît Dupont
Centre International de Criminologie Comparée
Le livre que Mathieu Deflem, professeur de sociologie à l’université de Caroline du Sud, nous propose est d’une remarquable actualité, malgré la préoccupation historique qui l’anime. Publiée dans la prestigieuse collection des « Clarendon Studies in Criminology », cette étude retrace les origines de la coopération policière internationale, à partir de la moitié du XIXe siècle jusqu’au début des années 1950, en se concentrant tout particulièrement sur les diverses étapes ayant conduit à la création d’Interpol, et au rôle joué dans celle-ci par l’Allemagne et les États-Unis. Autour de ce thème fédérateur, des thèmes connexes comme le rôle des institutions policières dans les processus d’unification nationale, les implications internationales de la nazification de la police allemande ou l’ascension du FBI sur la scène policière mondiale sont abordés, à l’aide d’un méticuleux travail d’archives mené en Allemagne et aux États-Unis. À ce titre, cet ouvrage se place résolument dans une perspective comparatiste, en mettant systématiquement en parallèle deux systèmes policiers que tout semble, à première vue, opposer, et qui à l’étude révèlent des processus de bureaucratisation étonnamment semblables.
La démarche historique de l’auteur ne se limite néanmoins pas à une simple ambition descriptive, aussi minutieuse soit-elle. Un modèle théorique d’internationalisation des fonctions policières d’inspiration wébérienne confère en effet à ce travail une originalité indéniable. Prenant comme point de départ le processus de bureaucratisation des organisations policières depuis la fin du XIXe siècle, Deflem déploie un modèle conceptuel qui distingue des conditions structurelles et des motifs opérationnels comme déclencheurs d’initiatives de coopération internationale.
Les conditions structurelles font référence à l’environnement sociopolitique, qui doit remplir certains critères pour que les organisations policières nationales puissent dépasser leur mandat initial et s’inscrire dans une logique internationale. L’autonomie bureaucratique à l’égard du pouvoir politique, acquise notamment par le biais d’une rationalisation du travail policier, est ici identifiée comme l’élément central ayant permis aux organisations policières nationales de tisser des liens de coopération étroits avec leurs homologues ayant atteint un degré équivalent d’autonomie. Cette indépendance bureaucratique s’est réalisée de manière progressive, par la mise en place d’une communauté de pratiques et une dépolitisation progressive des objets de coopération.
Ainsi, Deflem rappelle que les premières initiatives européennes de coopération avaient pour objectif l’éradication de mouvements politiques opposés aux régimes conservateurs. L’Union Policière des États Allemands, créée en 1851, avait par exemple comme objectif principal l’échange d’informations portant sur les opposants les plus divers, désignés sous le nom générique d’Umsturzpartei, ou Parti du renversement. De même, la lutte contre l’anarchisme constitua le thème central de la conférence de Rome en 1898, qui réunit, malgré les tensions politiques internationales, des représentants de toutes les grandes puissances. Cependant, ces initiatives de police politique s’effacèrent progressivement au tournant du XXe siècle et cédèrent la place à des mesures de lutte contre la criminalité internationale, plus particulièrement en lien avec la « traite des blanches » et le trafic de prostituées. Le premier Congrès International sur la Traite des Blanches se tint ainsi à Londres en 1899, et conduisit à l’adoption en 1904 à Paris de l’Entente Internationale pour la Suppression de la Traite des Blanches, qui fut signée par douze pays européens. Les neuf articles de cette convention prévoyaient la mise en place de structures formelles de coopération policière destinées à faciliter la collecte et l’échange du renseignement.
Cet ensemble de conditions structurelles n’est cependant pas suffisant, dans la dans la mesure où la capacité à coopérer n’implique pas la volonté de coopérer. Des motifs opérationnels sont donc requis pour rendre possible la formation de structures policières internationales. Ces motifs recouvrent les objectifs organisationnels qui incitent les polices nationales à engager des démarches de coopération. Pour que celles-ci se matérialisent, les organisations impliquées doivent partager un système de connaissances et de savoirs expert, qui s'ordonne ici autour d’un « mythe » commun relatif à l’existence d’une criminalité internationale et aux moyens de la contrôler. C’est à la présence combinée de tels facteurs structurels et opérationnels ou à leur absence que l’auteur attribue les échecs successifs d’initiatives sud-américaines, européennes et nord-américaines (International Police Convention signée en 1905 à Buenos Aires, Premier Congrès de Police Judiciaire Internationale de Monaco réuni à Monaco en 1914 et International Police Conference établie en 1922 à New York) et le succès de l’International Criminal Police Commission, fondée en 1923 lors du congrès de Vienne, et qui deviendra l’OIPC-Interpol après la Deuxième Guerre mondiale.
Le cas du système policier américain caractérisé jusqu’à la moitié du XXe siècle par son isolationnisme est à cet égard exemplaire : le faible degré de professionnalisation d’organisations locales fragmentées aux ressources limitées, combiné à l’absence d’organisations fédérales capables de représenter le pays dans les instances internationales naissantes, firent des États-Unis un acteur récalcitrant et peu enclin à s’engager dans les initiatives de coopération policière. Par contraste, le rôle central joué par les polices d’Europe continentale dans l’établissement de l’ICPC doit être attribué à une plus longue tradition de coopération et d’échanges bilatéraux et à leur degré supérieur de développement organisationnel et professionnel.
Mais loin de sombrer dans un internationalisme caricatural ou dans une tentation mondialisante, Deflem rappelle le rôle important que continuent de jouer les intérêts nationaux lors de la planification et de la mise en oeuvre des initiatives de coopération policière. La nazification et la prise de contrôle de l’ICPC, engagées à partir de 1935 par la police allemande, viennent à cet égard rappeler la persistance des spécificités et des priorités nationales dans les instances de coopération internationale, et le forum que ces dernières représentent au cśur du système politique mondial. À cet égard, la théorie d’une relative autonomie bureaucratique de l’institution policière dans les sociétés modernes doit être nuancée, dans la mesure où les conditions politiques et sociales continuent d’exercer une influence non négligeable sur celle-ci. Dans l’exemple mentionné plus haut, c’est la mise en place d’un régime fasciste et l’état de guerre provoqué par celui-ci qui ont suspendu l’autonomie opérationnelle de la police allemande et en ont fait un instrument au service du pouvoir politique.
C’est ici que l’ouvrage de Mathieu Deflem opère un bond implicite dans le présent. Les événements du 11 septembre et la guerre contre le terrorisme lancée par le gouvernement américain et ses alliés peuvent en effet être considérés comme un facteur important de réduction de l’autonomie bureaucratique de la police. À ce titre, le retour en force des activités de haute police (Brodeur 2003) dans l’arène de la coopération policière internationale requiert un examen approfondi des questions liées au déficit démocratique des structures existantes et à la place des droits de la personne dans l’assemblage policier international.
La structuration des forums de coopération et d’échange d’informations décrite par Deflem résulte en effet de processus administratifs d’autonomisation incontrôlés qui ne font qu’à posteriori l’objet d’une régularisation légale et politique. Aucun traité international ou texte légal n’est par exemple venu accompagner la création de l’ICPC, et ses activités furent planifiées et exécutées par les organisations participantes sans que leurs gouvernements respectifs n’en contrôlent l’opportunité et la légalité. Dans ce contexte, le droit pénal de chaque pays membre a été pendant de nombreuses années le seul mécanisme régulateur des pratiques policières, notamment en matière de recueil, de communication et de recevabilité de la preuve. Cependant, les mesures d’exception mises en place dans le cadre de la lutte contre le terrorisme ces deux dernières années sont venues éroder ce contrôle judiciaire, comme l’illustre la pratique des agences gouvernementales américaines qui transfèrent certains prisonniers soupçonnés d’appartenir au réseau Al Qaïda vers des pays pratiquant la torture de façon routinière afin de contourner les barrières constitutionnelles à l’usage excessif de la force (The Economist 2003, Chandrasekaran & Finn 2002).
Le cadre conceptuel développé par l’auteur, les données empiriques qui l’étayent, et les développements plus récents qui nous sont révélés au compte-goutte rappellent ainsi que les institutions, quels que soient leurs domaines d’activité, construisent des rationalités et des moyens qui leur sont propres, afin de répondre aux contigences auxquelles elles se trouvent confrontées. Outre l’intérêt historique qu’elle présente, cette étude sur l’émergence d’un réseau de coopération policière internationale et sur les tensions politico-administratives qui peuvent le parcourir ouvre un débat essentiel sur le degré d’autonomie souhaitable de telles structures et sur les modes de contrôle de leurs activités les plus adéquats en ce début de XXIe siècle.
Références :
Brodeur, J.-P. (2003). Les visages de la police : pratiques et perceptions. Les Presses de l’Université de Montréal. Montréal.
Chandresakaran, R. & Finn, P. (2002). U.S. behind secret transfer of terror suspects. Washington Post. 11 mars 2002, p. A01.
The Economist (2003). Ends, means and barbarity. The Economist. Vol. 366, No. 8306, pp. 18-20.